Vous avez demandé à une mairie le permis de construire délivré à votre voisin, ou à un service de contrôle le rapport d’inspection qui vous concerne. La réponse tarde, ou se limite à un refus laconique. Le droit d’accès aux documents administratifs n’est pourtant pas une faveur : c’est un droit organisé par le code des relations entre le public et l’administration, dont la procédure passe par la CADA.
Ce qu’est un document administratif communicable
Le droit d’accès porte non sur une information, mais sur un document identifiable. Trois conditions se cumulent.
Un document produit ou reçu dans le cadre d’une mission de service public
Sont concernés les dossiers, rapports, études, procès-verbaux, correspondances, avis ou décisions produits ou reçus par l’État, les collectivités territoriales et les établissements publics, ainsi que par les organismes privés chargés d’une mission de service public, pour les documents se rattachant à cette mission. Le support est indifférent : un fichier, un courriel de service ou un enregistrement sont des documents comme un dossier papier.
Sont en revanche exclus les documents relevant de l’activité juridictionnelle et ceux qui obéissent à un régime particulier : état civil, dossier médical, archives publiques, soumis à des délais de communicabilité propres.
Un document achevé et existant
L’administration n’est tenue de communiquer qu’un document achevé et qu’elle détient effectivement. Cette double exigence est à l’origine de nombreux refus :
- un document en cours d’élaboration, un brouillon ou une version de travail n’a pas à être communiqué tant qu’il n’est pas finalisé ;
- l’administration n’a pas à créer un document qui n’existe pas, ni à procéder à des recherches ou à des calculs ; cette limite ne joue pas pour les données figurant dans une base dont elles peuvent être extraites par une opération d’usage courant : l’extraction n’est alors pas la création d’un document nouveau ;
- elle n’a pas davantage à répondre à une question ni à établir une synthèse : la demande doit viser un document, non une information.
Désigner un document précis — nature, date, auteur, objet — est le premier réflexe utile.
Un demandeur qui n’a pas à se justifier
Toute personne peut demander communication d’un document administratif sans avoir à justifier d’un intérêt ni à motiver sa demande : un voisin, un journaliste, un concurrent évincé, un agent public ou une association.
Cette liberté connaît une limite tenant à la nature du document : certaines pièces ne sont communicables qu’à la personne concernée, d’autres à personne.
Les limites du droit d’accès
Le code des relations entre le public et l’administration distingue les documents dont la communication est différée, ceux qui sont réservés à l’intéressé et ceux qui ne sont communicables à personne.
Les documents préparatoires à une décision
Un document préparatoire n’est pas communicable tant que la décision qu’il prépare n’a pas été prise : rapport soumis à une assemblée délibérante, étude préalable, projet d’arrêté. La limite est temporaire : une fois la décision prise, ou le projet abandonné, le document redevient en principe communicable.
Les documents communicables au seul intéressé
Ces documents ne sont pas secrets : ils sont communicables à la personne qu’ils concernent, et à elle seule. Relèvent de ce régime ceux dont la communication porterait atteinte au secret de la vie privée, au secret médical ou au secret des affaires, ceux qui portent une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique nommément désignée ou facilement identifiable, et ceux qui révèlent le comportement d’une personne lorsque sa divulgation pourrait lui porter préjudice. Un agent public obtient ainsi son propre dossier individuel, mais non celui d’un collègue.
Les documents non communicables
D’autres documents ne sont communicables à personne, pas même à l’intéressé. Sont écartés ceux dont la divulgation porterait atteinte :
- à la sûreté de l’État, à la défense nationale, à la sécurité publique, des personnes ou des systèmes d’information ;
- au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d’opérations préliminaires à de telles procédures ;
- à la recherche, par les services compétents, des infractions fiscales et douanières.
L’occultation, alternative au refus global
C’est le point le plus souvent méconnu, et l’un des premiers à vérifier face à un refus. Lorsque seules certaines mentions sont protégées, l’administration ne peut pas refuser le document entier : elle doit les occulter et communiquer le document expurgé, dès lors qu’il est matériellement possible de les occulter ou de les disjoindre. La commission et le juge réservent le cas où l’opération dénaturerait le document ou représenterait une charge disproportionnée, mais cette exception est d’interprétation stricte.
Un rapport d’inspection contenant des données nominatives, un marché public couvert en partie par le secret des affaires doivent donc en principe être délivrés après masquage. Tout refus doit par ailleurs être notifié par écrit et motivé : celui qui se borne à invoquer des « informations confidentielles » est insuffisant, faute de préciser en quoi les mentions en cause ne pouvaient pas être occultées.
La demande, ses modalités et ses frais
La demande s’adresse à l’administration qui détient le document. Aucune forme n’est imposée, mais l’écrit — courrier recommandé ou courriel — établit la date et fait courir les délais.
Le demandeur choisit en principe entre la consultation sur place, gratuite, la délivrance d’une copie et l’envoi par voie électronique, gratuit lorsque le document existe sous forme numérique.
L’administration peut mettre à sa charge les frais de reproduction et d’envoi, dans la limite du coût réellement supporté, mais non le temps de recherche. Un montant manifestement dissuasif est contestable.
La saisine de la CADA, préalable obligatoire
La procédure décrite ici est celle du droit d’accès aux documents administratifs ; les régimes particuliers (état civil, dossier médical, archives) ont leurs propres règles et recours.
La Commission d’accès aux documents administratifs est une autorité administrative indépendante. Sa saisine est un préalable obligatoire : un recours porté directement devant le tribunal administratif est irrecevable. Cette irrecevabilité n’est toutefois pas irrémédiable : elle peut en principe être couverte si la commission est saisie en cours d’instance, avant que le juge ne statue.
La saisine est gratuite et se fait par courrier ou par voie électronique, en joignant la copie de la demande initiale et, le cas échéant, celle du refus. Il est utile d’y exposer la nature du document et, lorsque le refus invoque un secret, l’argument tiré d’une occultation partielle.
La commission rend un avis, qui ne lie ni l’administration ni le juge. Sa portée pratique est néanmoins réelle : un avis favorable peut conduire l’administration à communiquer le document sans contentieux, et il appuie utilement un recours ultérieur.
Les délais à respecter
Le calendrier conditionne la recevabilité de la démarche. Il s’articule en trois temps.
Un mois pour l’administration. À compter de la réception de la demande, l’administration dispose en principe d’un mois pour répondre. Son silence vaut décision implicite de refus, et non acceptation comme en droit commun.
Deux mois pour saisir la CADA. Le demandeur dispose ensuite de deux mois, à compter de la notification du refus exprès ou de la naissance du refus implicite. Passé ce délai bref, il faut en pratique présenter une nouvelle demande.
Un mois pour l’avis, deux mois pour la réponse. La CADA dispose en principe d’un mois pour rendre son avis ; ce délai est indicatif et les avis sont souvent rendus plus tard, sans incidence sur le décompte qui suit. L’administration doit ensuite l’informer, dans le mois de la réception de l’avis, de la suite qu’elle entend donner. Son silence pendant deux mois à compter de l’enregistrement de la saisine confirme le refus.
Le recours devant le tribunal administratif
Le demandeur peut alors saisir le tribunal administratif d’un recours pour excès de pouvoir contre le refus. Le délai de deux mois court, selon le cas, de la naissance de ce refus implicite ou de la notification du refus exprès opposé après l’avis ; il n’est en principe opposable que si le demandeur a été informé des voies et délais de recours, à défaut de quoi la recevabilité s’apprécie au cas par cas. Nos articles sur le recours pour excès de pouvoir et sur la manière de contester une décision administrative le détaillent.
Le juge peut annuler le refus et enjoindre à l’administration de communiquer le document — sur conclusions du requérant ou d’office —, le cas échéant après occultation et sous astreinte. Une voie de référé peut être envisagée — le plus souvent celle tendant à ce qu’une mesure utile soit ordonnée, le référé-suspension supposant un recours au fond, lui-même subordonné à la saisine de la commission.
Pourquoi cette démarche précède souvent le contentieux
L’accès aux documents est rarement une fin en soi : il est le plus souvent le premier acte utile d’un dossier, celui qui permet de connaître les pièces sur lesquelles l’administration s’est fondée avant d’agir.
Quelques usages sont particulièrement courants :
- le dossier individuel d’un agent public, qui éclaire les rapports et signalements précédant une mutation, une évaluation ou une sanction disciplinaire ;
- le permis de construire délivré à un voisin, dossier de demande et plans compris, pour apprécier la conformité du projet ;
- un rapport d’inspection ou de contrôle, qui révèle les constats retenus contre un établissement ou un professionnel ;
- une délibération et ses annexes, pour comprendre les conditions d’adoption d’une décision.
Le délai de recours contre la décision que l’on cherche à documenter obéit à des règles propres à chaque matière — pour un permis de construire, il court de l’affichage régulier et continu sur le terrain, et le recours doit être notifié. Demande de communication et préservation du délai de recours s’envisagent donc ensemble, dès le départ. Maître Sacha Rostin, avocat au Barreau de Toulouse, examine le document recherché, les motifs de refus opposés et l’articulation des démarches en droit administratif général.
Questions fréquentes
Que faire si l’administration ne répond pas à ma demande de document ?
Le silence gardé pendant un mois vaut refus et ouvre un délai de deux mois pour saisir la CADA. La saisine, gratuite, doit désigner le document recherché et comporter la copie de la demande initiale ainsi que, s’il existe, celle du refus exprès. Passé ce délai, une nouvelle demande adressée à l’administration fait courir de nouveaux délais et rouvre la procédure.
L’avis de la CADA oblige-t-il l’administration à communiquer le document ?
Non. L’avis ne lie ni l’administration ni le juge. Il peut toutefois la conduire à revenir sur son refus, et constitue un élément utile à l’appui d’un recours contentieux si celui-ci est maintenu.
Peut-on me refuser un document entier parce qu’il contient des informations confidentielles ?
En principe non. Lorsque seules certaines mentions sont protégées, l’administration doit les occulter et communiquer le document expurgé, dès lors qu’il est matériellement possible de les occulter ou de les disjoindre. Un refus global fondé sur quelques éléments confidentiels peut donc, selon les cas, être discuté.
Un document administratif vous est refusé ?
Refus exprès, silence prolongé, communication partielle ou frais dissuasifs : un premier échange a pour objet d’examiner le document recherché, les délais en cours et les modalités d’une saisine de la CADA. Vous pouvez consulter les honoraires du cabinet ou prendre rendez-vous.
Cet article présente des informations juridiques générales, à jour à sa date de publication. Le droit évolue et chaque situation appelle une analyse qui lui est propre : ces informations ne constituent pas une consultation et ne sauraient se substituer à l’avis d’un avocat sur un dossier déterminé.